Ricorso della regione Liguria, in persona del presidente della
giunta regionale rag. Giacomo Gualco, all'uopo autorizzato con
delibera g.r. in data 15 ottobre 1990, n. 4429, rappresentata e
difesa dall'avv. Luigi Cocchi per procura speciale a margine del
presente atto ed elettivamente domiciliata in Roma via XX settembre,
1, presso l'avv. Gian Paolo Zanchini, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri in persona del Presidente pro-tempore, per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 3 del d.-l.
15 settembre 1990, n. 262, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 20
settembre 1990, n. 220.
Con la norma qui impugnata dalla regione Liguria in via principale
il d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, nell'ambito delle misure urgenti
per il finanziamento del saldo della maggior spesa sanitaria relativa
agli anni 1987 e 1988 e delle disposizioni per il finanziamento della
maggior spesa sanitaria relativa all'anno 1990, ha previsto che:
le regioni possano autorizzare le uu.ss.ll. e gli altri enti che
gestiscono servizi sanitari finanziati dalle quote regionali del
fondo sanitario nazionale ad assumere impegni per l'esercizio
finanziario 1990 anche in eccedenza agli stanziamenti di parte
corrente autorizzati con il bilancio di previsione, per provvedere a
spese improcrastinabili e di assoluta urgenza entro limiti
prequantificati dalle regioni stesse per ciascun ente (primo comma);
per il finanziamento di tale spesa autorizzata in eccedenza, le
regioni possano autorizzare le uu.ss.ll. e gli altri enti che
gestiscono i servizi sanitari ad assumere con i propri tesorieri
anticipazioni straordinarie di cassa alle condizioni previste dalle
convenzioni di tesoreria (secondo comma);
le spese effettivamente sostenute a fronte delle autorizzazioni
concesse ai sensi del primo comma, desunta dai conti consuntivi dei
singoli enti, e gli oneri derivanti dalle anticipazioni straordinarie
di cassa di cui al secondo comma sono assunti a carico delle regioni
e sono finanziate o con propri mezzi di bilancio, o mediante
alienazioni dei beni patrimoniali disponibili, ovvero mediante la
contrazione di mutui o prestiti con istituti di credito, da assumere
anche in deroga alle limitazioni previste dalle vigenti disposizioni,
avvalendosi per la copertura delle relative rate di assorbimento
anche delle entrate tributarie previste all'art. 6 della legge 14
giugno 1990, n. 158 (terzo comma).
Tale norma, e segnatamente il terzo comma, partendo dal deficit
accumulato dalle uu.ss.ll. e dagli altri enti del comparto sanitario
conseguente alla sottostima del fabbisogno del Fondo sanitario
nazionale, sottostima non solo provata da atti pervenuti dal
Ministero della sanita' e dal Consiglio nazionale sanitario, ma anche
dimostrata in linea di fatto dal fisiologico accumulo a partire dal
1980 da parte di tutte le uu.ss.ll.: e degli enti di comparto dei
deficit che sono stati poi via via ripianati ex post in forza di
provvedimenti legislativi straordinari da parte dello Stato, pone
ancora una volta in essere il tentativo di far gravare sulla finanza
regionale tali deficit.
In altri termini, fermi restando i meccanismi di finanziamento del
S.s.n. e fermi restando i centri di imputazione delle attivita'
decisionali che agiscono sulla spesa sanitaria e che fanno capo allo
Stato con estraneita' delle regioni da qualsiasi effettivo potere di
determinazione concretamente incisivo sui meccanismi della spesa
sanitaria, con la norma impugnata si pongono a carico del bilancio
regionale i deficit accumulati per gli anni 1987, 1988 e 1990 dalle
uu.ss.ll. e dagli altri Enti del comparto sanitario finanziati con il
F.s.n..
Tale norma e' costituzionalmente illegittima.
DIRITTO
1. - Violazione degli artt. 3, 117, 118 e 119 della Costituzione.
La norma qui impugnata rinviene precedenti in linea di principio
nell'art. 2, primo comma, della legge n. 37/1989, con il quale si
stabili' che le eccedenze di spesa per le prestazioni specialistiche
in regime di convenzionamento esterno non dovevano far carico allo
Stato, ma al bilancio delle regioni, e nell'art. 29, secondo comma,
n. 1, della Legge n. 730/1983, laddove si disponeva che in caso di
insufficienza della quota del fondo sanitario nazionale il ripiano
del disavanzo delle uu.ss.ll. doveva far carico al bilancio delle
provincie autonome e delle regioni.
Entrambe tali disposizioni normative sono state riconosciute
incostituzionali da codesta ecc.ma Corte con sentenze nn. 452/1989 e
245/1984.
In particolare con la sentenza n. 452/1989 codesta ecc.ma Corte ha
letteralmente ritenuto che:
"Sin dalla sentenza n. 245/1984, questa Corte ha tenuto a
sottolineare che la sanita', sebbene sia ricompresa nell'elenco
predisposto dall'art. 117 della Costituzione 'non si risolve in una
materia pienamente assimilabile agli altri settori di competenza
regionale, sia per la particolare intensita' de limiti cui sono in
tal campo sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle
regioni, sia per le peculiari forme e modalita' di finanziamento
della relativa spesa pubblica, sia soprattutto, per i tipici rapporti
che l'ordinamento vigente stabilisce fra le varie specie di enti ed
organismi cooperanti ed interagente nella materia medesima'. Su
questa base, dopo aver affermato che non si puo' presupporre 'che le
amministrazioni regionali portino l'effettiva responsabilita' degli
eventuali disavanzi delle uu.ss.ll.', in quanto gran parte della
spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni
mediche, si formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle
stesse deliberazioni degli organi di gestione delle unita' sanitarie
locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di
ordine generale degli organi centrali di governo dettate
dall'esigenza di assicurare parita' di trattamento fra i cittadini,
la stessa Corte ha concluso che doveva considerarsi
costituzionalmente illegittima una norma che imponeva comunque alle
regioni il ripiano del disavanzo delle unita' sanitarie locali a
prescindere dai fattori che l'avessero prodotto.
La disciplina legislativa intervenuta successivamente alle norme
di legge giudicate con la sentenza appena ricordata non ha certo
spostato a favore delle regioni la responsabilita' della spesa
sanitaria, ivi compresa quella per le spese derivanti dalle
prescrizioni mediche. In particolare, il legislatore statale, al fine
di tentare di far fronte a un considerevole aumento delle spese per
prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno in
seguito all'abolizione (a partire dal 1ยบ gennaio 1987) dei ticket, ha
proceduto, per un verso, a reintrodurre questi ultimi e, per altro
verso, ad affidare, con la legge impugnata, al Ministro della sanita'
nuovi poteri finalizzati al contenimento della predetta spesa, fra i
quali l'adozione di varie misure dirette ad eliminare gli oneri
derivanti dalla prescrizione incongrua di prestazioni diagnostiche
(art. 2, secondo comma) e il potere di vigilare sulla gestione delle
unita' sanitarie locali utilizzando anche il mezzo delle ispezioni
amministrative (art. 4, secondo comma). In breve, la legge n. 37/1989
conferma che, anche nella specifica materia sulla quale insistono le
norme oggetto della contestazione ora in esame, si e' in presenza di
un complesso di responsabilita' in ordine alle decisioni pubbliche
incidenti sulla spesa che coinvolge tanto gli organi centrali di
governo e, in particolare, il Ministro della sanita', quanto le
Regioni e le Unita' sanitarie locali.
Pertanto, in base ai principi gia' affermati da questa Corte
(sentenza n. 245/1984), la previsione contenuta nell'art. 2, primo
comma, della legge n. 37/1989, la quale espressamente esclude di
porre comunque a carico dello Stato le spese eventualmente eccedenti
il tetto fissato dallo stesso articolo di legge, e' irragionevolmente
lesiva dell'autonomia finanziaria delle regioni e delle province
autonome. La garanzia di tale autonomia, infatti, comporta che non
possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli
oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o
alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di
tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,
la cui cura e' affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non
certo quella essenziale - alla regione".
La puntuale applicazione di tali principi non puo' che condurre
alla declaratoria di illegittimita' costituzionale anche dell'art. 3,
terzo comma, del d.-l. n. 262/1990 qui impugnato in principalita' in
quanto, senza che nulla sia mutato con riguardo alle disposizioni
legislative che regolano i meccanismi della spesa sanitaria e senza,
quindi, una maggior imputabilita' a determinazioni regionali degli
oneri derivanti dall'andamento della spesa sanitaria medesima, lo
stesso pretende di accollare al bilancio regionale i disavanzi
passati (anni 1987 e 1988) e futuri (anno 1990) delle uu.ss.ll. con
una irragionevole lesione dell'autonomia finanziaria delle regioni.